نگاهی به ادوار مجلس شورای ملی

مشهور است که متن قانون اساسی و نظامنامه انتخابات مجلس شورای ملی ایران از متن قانون اساسی کشورهای اروپایی به خصوص بلژیک و فرانسه گرته برداری شده است و البته تغییراتی در برخی مواد قانون اساسی اعمال شد تا این قانون منطبق با خصوصیات جامعه ایران قرار گیرد.
از سالها قبل از انقلاب مشروطیت، اوضاع وخیم اقتصادی، استبداد شاه و حکام ولایات و فساد گسترده دستگاه دیوانسالاری و در یک کلمه، «فقدان قانون» در کشور، مردم را به ستوه آورده بود. از طرفی دیگر فعالیت روشنفکران و نخبگان سیاسی که با تحولات اروپا و توسعه سیاسی در آن قاره آشنایی پیدا کرده بودند، باعث شد تا موجی از مطالبات در قالب قانون خواهی و عدالت طلبی در جامعه گسترش پیدا کند. ترور نابهنگام ناصرالدین شاه این حرکت تحول خواهی را به جنبش بیشتری وادار کرد و آنرا به میان توده مردم کوچه و بازار آورد. تحولاتی که در دوره سلطنت مظفرالدین شاه بوقوع پیوست نشان داد که تدام سنت استبدادی اداره حکومت، دیگر توان پاسخگویی به مطالبات مردم و اجتماع را ندارد. بنابراین روز به روز همپای وخامت اوضاع اقتصادی کشور، مخالفت مردم با عمال دولت و حکومت بیشتر میشد. این روند که توسط برخی از شاهزادگان و دیوانسالاران ترقی خواه، روحانیون و تجار و صنعتگران پشتیبانی میگردید، در نهایت توانست در مردادماه سال ۱۲۸۵ خورشیدی فرمان تاسیس مجلس مشورتی شورای ملی را از مظفرالدین شاه بگیرد.
بلافاصله گروهی از نخبگان سیاسی شروع به تدوین نظامنامه انتخابات مجلس کردند و مقرر شد نمایندگان آتی مجلس از شش طبقه: شاهزادگان قاجار، روحانیون، اشراف دیوانسالار، تجار، مالکان و صنعتگران انتخاب شوند. طبقه نسوان و اقلیتهای دینی هم از نامزد شدن محروم گردیدند. طول دوره مجلس دوسال تعیین شد. اولین دوره مجلس شورای ملی در پاییز سال ۱۲۸۵ شروع به کار کرد و از مهمترین قوانینی که در این دوره مورد بحث و بررسی و تصویب قرار گرفت میتوان به تدوین قانون اساسی که به متمم قانون اساسی مشهور است، قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی و قانون دستورالعمل حکام، اشاره کرد. درنهایت متمم قانون اساسی در تاریخ پنجم دیماه ۱۲۸۵ به امضاء مظفرالدین شاه رسید و شاه پنج روز پس از آن وفات یافت و محمدعلی میرزای ولیعهد به سلطنت رسید. شاه تازه با این بهانه که پدرش در هنگام امضاء قانون اساسی بیمار بوده و اختیار اعمال خود را نداشته است، به مخالفت با متمم قانون اساسی پرداخت.
از تمام این قوانین، بحث برانگیزتر، متمم قانون اساسی بود. در اصل هشتم از متمم قانون اساسی آمده است که احاد مردم ایران در برابر قانون دولتی متساوی الحقوق هستند. و در بندهای ۴۴، ۴۵ و ۶۴ متمم قانون اساسی که ناظر بر اختیارات پادشاه است آمده که شاه مصلوب الاختیار است و وزارء حق ندارند به توصیه های کتبی و شفاهی شاه عمل کرده و خود را به آن بهانه، مبرا از قانون تلقی نمایند. این اصول مورد مخالفت بخشی از روحانیون و شخص شاه قرار گرفت. شیخ فضل الله نوری مجتهد نامی تهران در مخالفت با بند ۸ قانون اساسی اظهار میداشت که «چطور ممکن است حقوق من مجتهد با حقوق یک گبر مساوی باشد؟» یا شاه در مخالفت با بندهایی که به اختیارات شاه اشاره داشت، استدلال میکرد: «چطور من مسئولیتی ندارم؟ من بایستی رعایای خود را مثل شبانی که گوسفندان را هدایت و نگهداری میکند، سرپرستی کنم.»
مجموع این مخالفتها و ایستادگی مجلس در برابر شاه، باعث شد که برخوردی خونین بین طرفین رخ دهد و لشگر قزاق به دستور شاه مجلس را بمباران کرد و عده ای از وکلا و مردم در این واقعه کشته شدند و ساختمان مجلس به آتش کشیده شد. مجلس منحل گردید و دوره استبداد صغیر شروع شد. از مهمترین دستاوردهای مجلس اول میتوان به تدوین و تصویب متمم قانون اساسی اشاره کرد. براساس این قانون شاه دیگر سایه خدا روی زمین نبود؛ دیگر مالک جان و مال و ناموس مردم نبود و تبدیل به فردی عادی شده بود که میبایست برای گذران زندگی از دولت حقوق دریافت کند. اما از معایب این مجلس میتوان به گنجاندن موادی در قانون اساسی اشاره کرد که هیچ حقی برای زنان و اقلیتها قایل نبود و عملا نصف جمعیت کشور را نادیده میگرفت.!!!

مجلس دوم شورای ملی
در تاریخ ۲۸ تیر ۱۲۸۸ خورشیدی نیروهای ایل بختیاری به فرماندهی سردار اسعد و تفنگداران سپهدار تنکابنی ملاک معروف و گروهی از مجاهدان تبریزی به تهران حمله کرده و شهر را تصرف کردند. شاه به سفارت روسیه حامی بزرگش پناهنده شد و دوره استبداد صغیر به پایان رسید. پس از آرام شدن نسبی اوضاع بلافاصله دوره دوم مجلس با عضویت برخی از نمایندگان دوره اول و افراد جدید منجمله آیت الله بهبهانی، آیت الله طباطبایی، سپهدار اعظم، عبدالحسین خان فرمانفرما، سید حسن تقی زاده، محمدعلی تربیت، سلیمان میرزا اسکندری محمدرضا مساوات و چهره های دیگر در قالب احزاب اعتدالی و دموکرات تاسیس شد. واقعیت این است که از بدو تشکیل مجلس شورای ملی تا پایان انقراض قاجاریه تغییر اندکی در ترکیب نمایندگان مجلس رخ داد و بطور عمده وکلایی که در این پنج مجلس عضویت داشتند، همان ها بودند که از روز اول نماینده بودند.!!!
از مهمترین قوانینی که در مجلس دوم به تصویب رسید و توسط دولت اجراء شد میتوان به: خلع محمدعلی شاه از سلطنت، تصرف اموال و جواهرات شاه سابق، تاسیس ژاندارمری، استخدام مستر مورگان شوستر آمریکایی برای سر و سامان دادن به اوضاع مالی کشور، شروع به کار کمیسیون عدلیه جهت تدوین ساز و کار جدیدی برای دادگستری نوین، تعیین احمدمیرزا به عنوان شاه جدید، انتخاب عضدالملک قاجار و سپس ناصرالملک به عنوان نایب السلطنه، اخراج مربیان روسی شاهزادگان از کشور و موارد دیگر اشاره کرد.
مجلس دوم هنوز به اتنهای کار خود نرسیده بود که بر اثر مخالفت روسیه و همراهی ضمنی بریتانیا با استخدام مورگان شوستر آمریکایی به ریاست مالیه کشور، مورد هجمه قرار گرفت. روسیه و بریتانیا به هیچ عنوان موافق حضور کشوری سوم و البته قدرتمند در ایران نبودند. ورود کشوری سوم به صحنه سیاسی ایران، میتوانست عاملی در جهت تضعیف حضور و نفوذ و سلطه آنها در ایران تلقی گردد و به همین جهت با ادامه کار شوستر مخالف بودند. روسیه رسما به ایران اولتیماتوم داد که اگر ظرف مدت تعیین شده مستشار مالی آمریکایی را اخراج نکند، تهران را تصرف خواهد کرد. نمایندگان مجلس ضمن مخالفت با تهدید روسیه خواهان ایستادگی دولت در برابر زیاده خواهی روسیه شدند. اما دولت از بیم روسیه، خواهان اخراج شوستر بود. جدال بین دولت و مجلس بالا گرفت و هیچ کدام حاضر به عقب نشینی نبودند. درنهایت با حکم ناصرالملک نایب السلطنه، ماموران دولت به مجلس رفته، وکلا را بیرون کرده و مجلس را تعطیل کردند و مورگان شوستر را سوار اتوموبیل کرده و از ایران بیرون راندند. بدین ترتیب مجلس دوم به کار خود پایان داد و دوره ای که به دوره استبداد ناصرالملکی مشهور است آغاز شد.

مجلس سوم شورای ملی
اندکی پس از این وقایع در ۱۴ آذر ۱۲۹۳، مجلس سوم شروع به کار کرد. در این مجلس دو حزب و یک فراکسیون فعالیت داشتند. احزاب اعتدالیون و دموکرات و فراکسیون هیئت علمیه به رهبری سیدحسن مدرس. آغاز به کار مجلس سوم مقارن با شروع جنگ جهانی در اروپا بود و سرایت آتش جنگ به ایران و تصرف بخشهایی از کشور توسط روسیه، بریتانیا و عثمانی باعث ایجاد شکافی عمیق در سپهر سیاسی کشور گردید. در این میان موضع متزلزل و مردد دولت ایران در برخورد با جنگ بین الملل اول باعث شد که در عمل دو نگاه عمده در بین سیاسیون و وکلای مجلس شکل بگیرد. گروهی از نمایندگان تندرو مجلس که عضو حزب دموکرات بودند، موقعیت پیش آمده ناشی از جنگ را بهترین فرصت برای نجات کشور از سلطه بریتانیا و روسیه میدانستند و خواهان پیوستن به جبهه متحدین به رهبری آلمان بودند. گروهی دیگر از وکلا و سیاستمداران محافظه کار، پیوستن به جبهه آلمان را خطری بزرگ برای کشور تلقی کرده و با این استدلال که دو قدرت بزرگ درگیر جنگ یعنی روسیه و بریتانیا همسایه ایران هستند، پیوستن ایران به متحدین را اعلان جنگ به روسیه و بریتانیا قلمداد میکردند و عواقب ناشی از این عمل را برای کشور سنگین میدانستند. درنهایت دولت اعلان بیطرفی در جنگ کرد، اما گروهی از وکلای تندرو که خواهان اتحاد با آلمان بودند مجلس را تعطیل کرده و قصد داشتند با احمدشاه به اصفهان عزیمت کنند. نیروهای روسیه هم که تا نزدیکی کرج آمده بودند با صدور اعلامیه ای، شاه ایران را از ترک پایتخت برحذر داشتند. شاه در تهران ماند و گروهی از وکلا و سیاسیون و تعدادی از نیروهای ژاندارمری تهران را به قصد غرب کشور و پیوستن به قوای عثمانی و آلمان ترک کردند و بدین شیوه مجلس سوم شورای ملی نیز به کار خود پایان داد.

مجلس چهارم شورای ملی
در تمام سالهایی که جنگ در اروپا درگیر بود اوضاع سیاسی ایران نیز تحت شعاع آن قرار داشت و تا کودتای سوم اسفند ۱۲۹۹ این وضعیت تداوم داشته و کابینه هایی که در این فاصله روی کار آمدند، یا موافق متحدین بودند یا طرفدار متفقین. در این میان کابینه حسن وثوق الدوله از بقیه کابینه ها اقتدار و عمر طولانی تری داشت. او با بریتانیا وارد مذاکراتی طولانی شد که حاصل آن امضاء قرارداد معروف ۱۹۱۹ در تهران است. اما شرط اصلی برای اجراء قرارداد، تصویب آن در مجلس شورای ملی بود. مجلس هم که تعطیل شده بود؛ درنتیجه دولت وثوق الدوله شروع به برگزاریی انتخابات مجلس چهارم کرد و برای اینکه قرارداد ۱۹۱۹ بدون کمترین دردسری در مجلس تصویب شود، با اعمال نفوذ و تقلب در انتخابات، وکلایی را برگزید که طرفدار قرارداد بودند. اما مخالفان وی که او را انگلوفیل و طرفدار بریتانیا خطاب میکردند ضمن مخالفت با برگزاری انتخابات، در دیدارهای خود با احمدشاه به وی القاء کردند که هدف وثوق الدوله از افتتاح مجلس چهارم، زمینه سازی برای برچیدن سلطنت و اعلان جمهوری است. شاه که به شدت از این سخنان واهمه داشت، به طرق مختلف اجازه نمیداد مجلس شروع به کار کند. از طرف دیگر مخالفان دولت، وکلای انتخابی را تهدید کرده بودند که اگر برای افتتاح مجلس به تهران بیایند آنها را خواهند کشت. بدین ترتیب علارغم برگزاری انتخابات مجلس چهارم، این مجلس تا بعد از سقوط کابینه سیدضیاءالدین طباطبایی شروع به کار نکرد.
مجلس چهارم شورای ملی در اول تیرماه ۱۳۰۰ خورشیدی با نطق احمدشاه قاجار افتتاح شد. در این مجلس دو حزب عمده وجود داشت. اکثریت، حزب اصلاح طلب که بازمانده اعتدالیون سابق بودند به همراه چهره هایی همچون مدرس، تیمورتاش، نصرت الدوله و.... دیگر حزب اقلیت سوسیالیست، به رهبری سلیمان میرزا اسکندری و سیدمحمد صادق طباطبایی که به شوروی گرایش داشتند. مجلس چهارم نیز همانند مجالس پیشین تحت تاثیر تحولات جهانی قرار داشت. تجربه دولتهای سابق در مواجه با بریتانیا و روسیه و از طرف دیگر تغییر بازیگران عمده بین المللی، پیروزی انقلاب کمونیستی روسیه و سقوط تزاریسم، شکست امپراتوری پروس و ظهور آمریکا به عنوان دولت حامی کشورهای ضعیف در فضای پس از جنگ باعث شد که دولت ایران و مجلس چهارم توجه خود را به این فضای جدید جلب کنند. از بزرگترین دستاوردهای مجلس چهارم در این دوره میتوان به استخدام گروه مستشاران مالی آمریکایی به رهبری دکتر آرتور میلسپو و تصویب اعطای امتیاز نفت شمال به کمپانی استاندارد اویل کالیفرنیا، تصویب اعزام شصت محصل برای تحصیل در آکادمی نظامی فرانسه، موافقت با تشکیل ارتش متحدالشکل، تصویب قرارداد مودت ایران و شوروی، الغاء قرارداد ۱۹۱۹ ایران و بریتانیا، تایید قانون عضویت ایران در جامعه ملل، تصویب عهدنامه حکمیت بین ایران و آمریکا و غیره اشاره کرد. این مجلس دوره قانونی خود را با موفقیت سپری کرد و در سال ۱۳۰۲ به کار خود پایان داد.

مجلس پنجم شورای ملی
انتخابات مجلس پنجم در فروردین سال ۱۳۰۲ شروع شد اما روند انتخابات در شهرستانها طولانی گردید. در این میان تحولاتی در کشور رخ داد که روند انتخاب وکلا را تحت تاثیر قرار داد. حزب سوسیالیست به رهبری سلیمان میرزا اسکندری که به شوروی گرایش داشت، به رضاخان سردار سپه وزیر جنگ نزدیک شد و در نهان بین آنها ائتلافی برای در دست گرفتن دولت آینده شکل گرفت. دولت شوروی که از چندی قبل توسط سفیر خود در تهران با احمدشاه قاجار روابطی پنهانی برقرارکرده بود، متوجه شد که سرمایه گذاری روی شاه جوان و بی علاقه به سیاست، کاری عبث و بیهوده است. درنتیجه در پاییز سال ۱۳۰۲ همه امیدهای خود را از شاه قطع کرد و به سمت سردارسپه چرخید، چرا که ستاره بخت و اقبال وی را درحال درخشیدن میدید. این نزدیکی به سردارسپه با واسطه حزب سوسیالیست انجام میشد. روسها با یک پیشنهاد اغوا کننده سردارسپه را سوپرایز کردند. پیشنهاد آنها اعلان جمهوری و ساقط کردن سلطنت قاجاریه بود و اولین رییس جمهور این جمهوری هم کسی نبود جز سردارسپه. در آبان سال ۱۳۰۲ اندکی بعد از پیمان مخفی حزب سوسیالیست و سردارسپه، احمدشاه قاجار حکم نخست وزیری سردارسپه را امضاء کرد و برای همیشه ایران را به مقصد فرانسه ترک گفت. سردارسپه در تشکیل کابینه جدید عناصر روسوفیل از حزب سوسیالیست، همچون سلیمان میرزا را وارد کابینه کرد. او همچنین روند برگزاری انتخابات مجلس پنجم در شهرستانها را برعهده امیران لشگر هر ناحیه قرار داد. درنتیجه با اعمال نفوذ و تقلب و تهدید و تطمیع، وکلایی را برای مجلس دستچین کرد تا در موقع مقتضی از آنها برای پیشبرد برنامه های خود بهره ببرد و بیشترین همراهی را از مجلس داشته باشد. در این مجلس حزب تجدد که غالبا طرفدار سردارسپه بودند و حزب سوسیالیست، اکثریت را داشتند و حزب اعتدالی به رهبری سیدحسن مدرس که در اقلیت قرار داشت.
وقتی فرآیند انتخابات تمام شد، مجلس در بهمن ماه سال ۱۳۰۲ شروع به کار کرد. مقارن افتتاح مجلس، ندای جمهوری خواهی در تهران و سایر شهرها بلند شد. طرح و نقشه سردارسپه و حامیان وی چنین بود که بعد از پیروزی خیابانی جمهوری خواهی، این موضوع را بطور رسمی در مجلس مطرح کنند و با توجه به اکثریت حامیان سردارسپه در مجلس، طرح براندازی سلطنت با آرای بالای نمایندگان به تصویب برسد. اما مقاومت جناح اقلیت مجلس به رهبری سیدحسن مدرس و برخی عوامل دیگر طرح مشترک سردارسپه، حزب سوسیالیست و شوروی را با شکست مواجه کرد. بعد از این جریانات مجلس پنجم وارد فاز اجرایی خود شد و شروع به کار کرد. از منظر عملکرد، باید اذعان داشت که مجالس چهارم و پنجم در زمره پرکارترین مجالس در دوره بعد از انقلاب مشروطیت بودند. از مهمترین قوانین ولوایحی که توسط مجلس پنجم به تصویب رسید میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
تصویب قانون استخدام کشوری. اعطاء امتیاز نفت شمال به کمپانی سینکلر آمریکا. قانون نظام وظیفه عمومی. قانون سجل احوال. قانون بکارگیری اسامی فارسی برای ماههای سال. قانون اوزان و مقادیر برمبنای سیستم متریک. تخصیص اعتبار برای ساختن مقبره جدید فردوسی. تصویب قوانین عدلیه نوین. تصویب قانون تاسیس بانک ملی. قانون انحصار دولتی قند و چای کشور و اخذ دو قران مالیات از هر من قند. اعطاء ریاست عالیه کل قوای دفاعیه و تامینیه مملکتی به آقای رضاخان سردارسپه و قانون اعلام انقراض سلطنت سلسله قاجاریه.
در یک جمع بندی میتوان گفت که به علت فقدان زیرساختهای مناسب اقتصادی و اجتماعی در ایران آن روزگار و فهم ناقص و ناکافی از مقوله دموکراسی و حکومت مشروطه و سازوکار مرتبط با آن، مجالس این دوره از استانداردهای واقعی مجالس موکراتیک و مستقل بسیار فاصله دارد. به غیر از تعدادی اندک از جوانان پرشور و تحصیلکرده که در طی این دوران وارد مجلس شدند، غالب نمایندگان مجلس همان ملاکان و دیوانسالاران قدیمی بودند که تا دیروز در دستگاه استبداد مشغول کار و فعالیت بودند. هیئت دولت و نخست وزیران برآمده از این مجالس هم کم و بیش همین خصیصه را داشتند. سه مجلس اول نیمه کاره به فعالیت خود خاتمه داد. اولی که با حمله شاه مستبد تعطیل شد و دوتای دیگر توسط زور خارجی. در این میان میتوان مجالس چهارم و پنجم را جزو موفقترین این مجالس نام برد، چرا که هم دوره خود را به اتمام رسانیدند و هم لوایح و قوانین مهمی را تصویب کردند. اما مشکل عمده مجالس این دوره وجود فساد گسترده، باند بازی و تقلب در انتخابات است که در متن به برخی از آنها اشاره شد. مجالس این دوره در تصویب لوایح و قوانین تحت تاثیرات عوامل بیرونی قرار داشتند. تحولات بیرونی و از جمله سو گیری سیاست خارجی کشور و تحولات بین المللی در تصمیمات آن تاثیر میگذاشت. با همه کمی و کاستی مجالس این دوره باید اعتراف کرد که پس از انقلاب مشروطه تا انقراض قاجاریه، قلب تپنده سیاست کشور در مجلس میتپید و مجلس مرکز ثقل تصمیم گیری های کلان کشور بود. از این منظر نقش مجلس در این برهه از تاریخ ایران، نقشی مهم، تاثیرگذار و پر اهمیت است.