نقدی بر ساخت قدرت سیاسی پیش و پس از مشروطیت

با مقایسه بین دو الگوی سلطنت پیش و پس از مشروطیت «سلطنت ناصرالدین شاه قاجار» و الگوی «سلطنت رضاشاه پهلوی» می‌توان دو الگوی ساخت قدرت سیاسی در ایران را بازشناسی کرد. از این حیث این دو الگو مورد مقایسه قرار می‌گیرد که هر دو در مهم‌ترین دوران تاریخ ایران بر سریر قدرت نشستند. با این تفاوت که سلطنت ناصرالدین شاه نیم قرن به طول انجامید و سلطنت رضاشاه شانزده سال. البته برعکس ناصرالدین شاه که دودمان ناصری در شخصیت مظفری نمود چندانی نداشت. سلطنت محمدرضا شاه پهلوی، تداوم واقعی الگوی رضاشاه بود. به همین خاطر می‌توان تاریخ پنجاه و سه ساله سلسلسه پهلوی را در این محور ارزیابی کنیم. با این تبصره که وضعیت ایران در دهه بیست، شرایط استثنایی در تاریخ ایران بود. این شرایط گرچه از یک الگوی مشخصی در قلمروی قدرت برخوردار نیست و پایه‌های توازن قدرت دچار آشفتگی می‌شود، به ویژه میزان مشارکت سیاسی سلطنت در قلمرو قدرت در نشیب و فراز به سر می‌برد ، اما چو نیک بنگری:

۱- در پایان دهه بیست محمدرضا شاه مانند پدر خویش در صدد مداخله هر بیشتر خود در قلمرو قدرت است.
۲- گرچه دهه بیست شرایط استثنایی در ایران حاکم است که از آن به «بحران دموکراسی در ایران» تعبیر می‌کنند(دکتر فخرالدین عظیمی کتابی در کتابی به همین ) در حالی‌که این "دموکراسی" نیست که در سردگمی به سر می‌برد، بلکه پایه‌های متزلل توازن قدرت در ایران است که شائبه مشارکت عمومی در قدرت سیاسی و دموکراسی را ایجاد کرده است. با اندک تفاوت‌هایی این شرایطه بی‌مانند نیست. تاریخ قدرت سیاسی ایران همواره از این‌ دست نشیب و فرازها زیاد به خود دیده است.
۳- تنها دوران ۲۸ ماهه نخست‌وزیری دکتر مصدق است که امکان مشارکت عمومی در قلمرو قدرت فراهم و امکان مداخله شاه در قدرت کاسته می‌شود. این دوره قابل مقایسه با هیچ یک از ادوار تاریخ سیاسی ایران نیست. اما ساختار قدرت در ایران به صورتی است که این الگوی قدرت سیاسی، قابل پذیرش به ویژه توسط قدرت‌های جهانی نیست. به همین خاطر حتی دموکرات‌ترین دولت‌های جهانی، سعی در بر براندازی آن دارند.

برای این‌که شناخت بیشتری از ساخت قدرت سیاسی در ایران پیدا کنیم، درنگی کوتاه با دو تبصره درباره کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ می‌کنیم: اول این که کودتای ۲۸ مرداد طرح یک شبه نبود. محصول کودتاهای خزنده‌ای بود که از بدو پیدایش دولت مصدق ایجاد شده بود، رویداد‌های پایانی تیرماه ۱۳۳۱ خود نشان از یک نوع کودتای خزنده است. در نهایت با قیام ملی سی‌تیر، امکان سقوط دولت مصدق ناممکن می‌شود. اما براساس اسناد رسمی دولت آمریکا، از ماه اوت ۱۹۵۲ (چند روز پس از سی‌تیر ۳۱) طرحی دامنه‌دار برای سقوط دولت ملی مصدق تدوین و اجرا شده است. دیگر آن که، گرچه همبستگی آمریکا، انگلیس و شوروی در ریشه‌ کن کردن دولت ملی ـ دموکرات پدیده‌ای عجیب و یگانه نه فقط در قرن بیستم که در تاریخ جهان است، اما چنین نیست‌که این کودتا در شصت و پنج سال پیش، عادی و طبیعی جلوه داده می‌شود! بلکه شواهد نشان می‌دهد همان دولت‌های کودتاگر (کودتای اوت ۱۹۵۳) در دهه‌های معاصر هم هیچ اکراهی از به کارگیری همان روش‌های غیر دموکراتیک نداشته است.

برای تبیین مشروطه، نیازمند بررسی تاریخی دوران تاریخی پیش و پس از انقلاب مشروطه (۱۲۸۵) هستیم. بررسی دولت مصدق در ۴۵ سال پس از مشروطه، الگوی منطقی برای شناخت دقیق مشروطه است. زیرا این دولت، تدوام و تحقق واقعی نهضت مشروطه است.
در الگوی‌ شایع ذهنی که از ناصرالدین شاه قاجار داریم؛ معمولاً او را پادشاهی شیفته شکار و هوس‌ران می‌دانیم. در حالی‌که این الگوی ذهنی تنها به وی بر نمی‌گردد، این دو الگو با حذف و اضافاتی قابل تعمیم به همه پادشاهان تاریخ ایران است. بنابراین منش ناصرالدین شاه پدیده نوظهور در سیره پادشاهان نیست.
از این حیث نمی‌توان تصویر ثابتی از ناصرالدین شاه به ویژه در نیم قرن استیلای وی بدست دهیم. از قضا در برخی از ادوار پادشاهی وی با شرایطی روبرو هستیم که امکان سیطره و خودکامگی شاهانه وی بسیار محدود می‌شود، در واقع این محدودیت در پهنه قدرت، از یک سو در قانون اساسی مشروطه بازتاب یافت و از سوی دیگر، فراز و فرود استیلای وی در پهنه قدرت سیاسی، در نهایت بسترساز نهضت و انقلاب مشروطه شد.

چنین نیست که ناصرالدین شاه از ابتدا تا انتهای نیم قرن سلطنت به یک الگو تأسی می‌کرد. «میرزا محمد تقی‌خان فراهانی» (امیر کبیر) نمونه بارز محدود بودن استیلای ناصرالدین شاه است. او نخستین صدراعظم در تاریخ ایران بود که به مقام «امیر نظامی» ارتقا یافت که به معنای فرماندهی کل قوای مملکتی بود. در فرمان شاه به او که همزمان با جلوس شاه به تخت سلطنت بود چنین آمده:
«ما تمام امور ایران را به دست شما سپردیم و شما را مسئول هر خوب و بدی که اتفاق می‌افتد می‌دانیم. همین امروز شما را شخص اول ایران کردیم و به عدالت و حسن رفتار شما با مردم کمال اعتماد و وثوق داریم. به جز شما به هیچ کس دیگر چنین اعتقادی نداریم و به همین جهت این دست‌خط را نوشتیم.»

در تاریخ سیاسی ایران چنین تفویض اختیاری کم‌مانند بوده است. به ویژه در تمام طول سلطنت قاجار سابقه نداشت، تمامی امور دیوانی و نظامی به یک مقام "مسئول" سپرده شود.
نکته بارز این است که در سه سال و سه ماه صدرات امیرکبیر به‌رغم فقدان قانون و تفکیک قوا، اختیارات شاه در امور دیوانی و نظامی، محدود و در حد نظارت است. شاه همان جایگاه نمادینی را داشت که بعدها نقطه ثقل قانون اساسی مشروطیت شد. در اواسط صدرات امیر «شیل» کاردار سفارت انگلیس در چند گزارش به تقسیم قدرت، نظم و تفکیک قوا در ایران توسط امیر اشاره می‌کند: «قدرت امیرنظام همچنان برجاست از اعتماد شاه، نسبت به او هیچ کاسته نشده، اما امیرنظام خردمندانه از تسلط مطلق خود بر شاه کم کرده است... شاه در کارهای جاری این اندازه کوشا است که [تنها] گزارش‌های روزانه کشور را می‌خواند، گرچه به ندرت ممکن است بدون مشورت و تصویب امیرنظام دستوری صادر کند». در نامه‌های امیر به شاه همین نکته یعنی نمادین نگاشتن شاه در قلمرو قدرت دیده می‌شود. امیر به‌رغم حرمت و شیفتگی به شاه، در جایی می‌گوید: «در شأن قبله عالم نیست که در فلان امر دیوانی و لشگری فرمان مستقیم بدهند، چون بیم آن دارم شوکت و عظمت قبله عالم، خدایی ناکرده کم اعتبار شود، چاکر خود مطیع امر هست. نهایت گزارش آن را به رؤیت حضرت‌عالی می‌رساند.» در اواخر صدارت، امیر در نامه‌ای با کنایه «امیرنظامی» بودن خود را صوری و مسئولیت خود در امور دیوانی و لشکری را رو به زوال می‌داند، با اشاره به تفکیک قوا می‌گوید: «...گاهی خطاب دست‌خط‌های مبارک به عهده این غلام می‌شد، حالا مدتی است که مرحمت تا به قاسم‌خان صاحب جمع هم رسیده تا به سایر چه رسد. ثانیاً منصب امیرنظامی بود، آن‌هم رفته رفته به صورت دست‌خط‌هاست. پادشاه در میان قشون است، از شدت میلی که به امیرنظام دارند و ملاقات او را طالب هستند، امیرنظام در خانه خود مشغول زیارت عاشوراست. البته جزای خدمت، نظمی است که برای قشون پادشاهی کشیده ...»

از خدمات مهم امیرکبیر «نظم میرزا تقی‌خانی» است که به تعبیر فریدون آدمیت: «مفهوم "نظم میرزا تقی‌خانی" در دولت نیرومند مرکزی که تأسیس کرد، نیک متجلی است. در دوره قاجار هیچ‌گاه قدرت مرکزی به حد روزگار امیر نرسید». معنای دیگر نظم میرزا تقی‌خانی، نظمی بود که به تعبیر میرزا حسین‌خان سپهسالار «امیر نظام دولت را منتظم کرد.» نکته بارزی که امیرکبیر در پایان عمر خود گفته بود و منش او گواهی بر همین امر می‌دهد چونین بود: «مجالم ندادند والا خیال کنسطیطوسیون داشتم.» او در صدد الغای سلطنت نبود. بلکه در مقام الغای استبداد و حکومت مطلقه شرقی و در واقع مشروط کردن قدرت از طریق نظم و قانون بود. بنا به تحقیق آدمیت «در خیال کنسطیطوسیون امیر، دست کم چند عنصر اصلی دولت منتظم را می‌شناسیم: اول تعدیل سلطنت مطلقه. یعنی مترصد بود دولتی بسازد که هوس و اراده فردی حاکم نباشد. دوم توزیع قدرت در دستگاه صدارت از طریق ایجاد وزارت‌خانه‌های مختلف، تقسیم کار و مسئولیت در میان وزیران. سوم اجرای حقوق ثابته، چون امنیت جان، مال افراد، خواه رعیت، خواه وزیر ...». در واقع رهاورد نظم امیر یکی از ستون پایه‌های نظام مشروطه است که بعدها بدان می‌پردازیم.

پس از قتل امیر کبیر، میرزا آقاخان نوری بر صدرات نشست. گرچه او انتظام دیوانی و لشگری را حفظ کرد. اما عملاً این نظام کارکردی نداشت. از سویی، برخلاف امیرکبیر که سیاست خارجی را بر مبنای سیاست موازنه عدمی پیش برده بود، اهل سازش و حتی امتیاز به قدرتی نبود (امیرکبیر). نوری ضمن این‌که برافراشته سفارت انگلیس بود، گاهی میل به سازش با دیگر ملل مانند شوروی و عثمانی نیز داشت (=سیاست موازنه مثبِت). اما نکته قابل توجهی که مورخان بدان نپرداخته‌اند این است که نوری به‌رغم ضعف ذاتی که در قلمرو قدرت داشت، سیاست او (تاحدی) در تدوام شیوه امیرکبیر بود؛ مداخله شاه در قدرت سیاسی را محدود کرده بود. البته نه به این معنا که مانند امیرکبیر در صدد تحقق حقوق ملت یا اقتدار و انتظام دولت باشد، بلکه برخی شرایط، نوری را از این حیث در ادامه منش امیرکبیر قرار می‌دهد. (تنها عباس امانت به این نکته ظریف در کتاب «قبله عالم» اشاره می‌کند). نوری هفت سال صدراعظم نیم‌قرنی ناصرالدین شاه بود که در نهایت شاه به این نتیجه می‌رسد که پس از نوری منصب صدراعظمی را از قاموس دیوانی قاجار برچیند.

در ده سال نخست، سلطنت ناصرالدین شاه را به هیچ‌عنوان نمی‌توانیم بر اساس الگوی نظریه «استبداد شرقی» بررسی کنیم؛ یعنی پادشاهی که باوری به مشارکت سیاسی و توزیع قدرت سیاسی نداشته باشد. الگوهای پیشاذهنی که ما از وی در نظر داریم این است که یا او را فردی شیفته شکار و هوس‌ران و فردی زبون و ضعیف می‌دانیم، یا از وی سلطان مستبد، خودرأی و ستمگر تصور کرده‌ایم که در نیم قرن سلطنت وی تصویری جز سیاهی نبوده است. در حالی‌که دوران سلطنت وی دارای ادوار مختلفی است، نمی‌توان یک نگاه صرف کلی‌گرایانه (Holistic) و یک‌نواخت (fixed) به آن داشت.

پس از سیزده سال شاه به فکر ضرورت «مجلس مشورت وزراء» افتاد که بر صدر آن میرزا حسین سپهسالار را برگزید. در واقع پس از سیزده سال صدراعظمی دیگر بر مصدر دیوان ظهور کرد. سپهسالار تفاوت‌هایی با امیرکبیر داشت، به عنوان نمونه سپهسالار نسبت به تمدن غرب و دستاوردهای غربی، بیش از امیر توجه داشت (تا جایی‌که ارزش استقلال را تحت شعاع قرار می‌داد) و در صدد الگوبرداری از آن بود، با این‌حال در مسئله نظم، انتظام و قانون، خدمات او را تکامل دهنده فعالیت امیر می‌دانند. ضمن این‌که او و چند تن از افراد صدرنشین حکومت وی، بعدها بنای نهضت مشروطه را یافتند، گواینکه اینان جملگی برآمده از مکتب امیرکبیر بودند.

میرزا حسین‌خان سپهسالار برای اصلاح امور حکومت ایران «دارالشورای کبری» بنا نهاد. به موجب لایحه‌ای که سپهسالار جهت بنای این دستگاه تنظیم کرد. اداره کل امور مملکت، به عهده «مجلس مشورت وزراء» واگذار شد که مرکب بود از صدراعظم و نُه وزیر. اعضای این هیأت در تصمیمات مسؤلیت مشترک داشتند. وزرا در برابر صدراعظم مسئول بودند و صدراعظم نسبت به شاه مسئولیت داشت. سپهسالار مجلس مشورت وزراء را مترادف «هیأت وزراء» که به اصطلاح فرنگیها کابینه می‌نامند می‌دانست و از آن به طور رسمی به هیأت دولت اسم برده شده است. این مجلس از لحاظ ماهیت و مسئولیت به شورای دولتی روسیه بیشتر شباهت داشت تا هیأت دولت در ممالک پارلمانی. (فریدون آدمیت، فکر آزادی و مقدمه نهضت مشروطیت، ص ۵۹). ناصرالدین شاه در زمان تصدی وزارت جنگ توسط سپهسالار به ضرورت حکومت قانون رسیده بود، تا جایی که یک بار کتاب قانون نظام را به سپهسالار داد. سپهسالار نه تنها این کتاب را کامل و ساماندهی کرد، بلکه با ساماندهی دستگاه دولت و اجرای عدالت «قانون‌نامه تعیین حدود و تکالیف حکام و رؤسای قشون» را نوشت و به تصویب شاه رسانید. اصول این قانون ده ماده‌ای بر تفکیک امر حکومت از امر نظام، تقدم مقام و تسلط حاکم به رئیس سپاه و عدم مداخله لشکریان در کار اداره مملکت، مبتنی بود. سپهسالار وقتی این قانون را تدوین کرد که خود سپهسالار قشون بود. قانون مزبور مقرر می‌داشت: «بین حاکم و رئیس نظام که هر دو به جهت خدمت دولت معین می‌شوند، باید کمال اتفاق و اتحاد باشد، حاکم هر ولایتی مقدم بر رئیس نظام است. رئیس نظام تحت اطاعت حاکم و در برابر او مسئولیت دارد. رشته حکومت از نظام به کلی جداست. به این معنا که رئیس نظام به هیچ وسیله و بهانه به امورات ولایتی از قبیل مالیاتی و تعیین ژاندرام و نُوّاب و سایر کارهایی که بر عهده حاکم است نباید مداخله نماید» (آدمیت، همان ص ۶۳). تمامی شاخص‌هایی که سپهسالار در کتاب قانون خود لحاظ کرده بود، چهل سال بعد در قانون اساسی مشروطه خود را نشان داد.

گرچه صدر اعظمی سپهسالار بیش از دو سال به طول نینجامید، اما تأثیر او در گفتمان و نهضت مشروطه بسیار عمیق بود، به راستی می‌توان او را یکی از بسترسازان حکومت قانون و مشروطه دانست. در کنار فعالیت‌های عمرانی و اقتصادی که در جای خود بسیار مؤثر بود. فعالیت‌های او در زمینه‌سازی نهضت مشروطه، به‌رغم این‌که سی سال بعد به بار نشست، جای درنگ بیشتر دارد. پیشتر خدمات او در کتاب «اندیشه ترقی حکومت قانون عصر سپهسالار» (آدمیت) آمده، اما پیش از صدارت وزیر مختار ایران در استانبول بود. از این حیث وی ضمن مطالعه کامل قانون اساسی عثمانی، آشنایی و دوستی با اندیشه‌های نویسندگان قانون اساسی (قانون مدحت)، توانست با ریشه‌های نظری حکومت قانون در غرب آشنا شود. او نه تنها در صدد گفتمان‌سازی که درصدد جریان‌سازی بود. حلقه فکری او از سویی میرزا ملکم‌خان را دربرمی‌گرفت و از سویی سیدجمال اسدآبادی. نامه‌های او به میرزا ملکم‌خان نشان از همفکری‌‌ و تعامل این دو است. در این نامه‌ها سپهسالار به ضرورت حکومت قانون تأکید می‌کند و ملکم‌خان ابعاد و ریشه‌های نظری حکومت قانون را تبیین می‌کند. ملکم‌خان خطاهایی فاحش در زمان مسئولیت‌هایش داشت و در جایی رسماً گفته بود که ما برای ورود به تمدن جدید، امتیار تمام امور را باید به کشورهای مترقی بسپاریم! با این همه، در تبیین حکومت قانون و لوازم آن، خدمات بزرگی انجام داد.

یکی از مهم‌ترین اقدامات ملکم‌خان بنیاد نشریه «قانون» بود که البته در لندن منتشر می‌شد. در این نشریه همواره به ضرورت قانون تأکید می‌شد: «می‌گوییم وزارت‌های بزرگ دولت نباید همه تیول یک جوان بی‌علم باشند. می‌گوییم عساکر و حدود دولت را باید موافق قاعده [قانون] نگاه داشت ... کدام لفظی است که عموم اهل ایران حتی حیوانات این ملک به هزار قسم ناله تصدیق نکنند. می‌پرسید راه کدام و چاره چیست؟ جواب ما و جواب دنیا منحصر است به این دو کلمه: قانون و قانون» (قانون، نمره ششم ذی‌حجه ۱۳۰۷ ص یک). ملکم‌خان در این نشریه سعی می‌کرد به ترجمه و تبیین مواد قانون‌اساسی‌های کشورهای متمدن بپردازد. او همچنین حکومت قانون را موجب رفاه اقتصادی و عمرانی می‌دانست. به همین خاطر تنها به مسئله قانون توجه نمی‌کرد، بلکه چگونگی رسیدن به تمدن نوین را بررسی می‌کرد.